механизму государства присущи такие черты признаки
Механизму государства присущи такие черты признаки
Механизм государства – это система государственных органов, осуществляющих государственную власть, функции государства. Термин «механизм государства» одни зачастую отождествляют с государственным аппаратом, другие считают механизм государства более широким образованием и включают в него не только государственные органы, образующие государственный аппарат, но и принудительные учреждения (тюрьмы, полиция), а также методы осуществления власти. Понятие механизма государства является более узким по отношению к понятию «политическая система», так как в последнюю входят не только государственные органы, но и негосударственные организации, учреждения, группы принимающие участие в борьбе за политическую власть.
В литературе выделяется ряд признаков механизма государства, М.И. Байтин отмечает следующие признаки механизма государства:
— это система государственных органов, основанная на единстве принципов организации и деятельности;
— характеризуется сложной структурой отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы государственных органов, их соотношением и взаимосвязями;
-между государственным механизмом и функциями государства существует тесная обратная связь. Функции осуществляются при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы государственных органов. Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма, они непосредственно влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства;
-механизм государства для обеспечения возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на социальные процессы и сферы располагает необходимыми финансовыми и иными материальными средствами (здания, оборудование, деньги)
Структура механизма государства – это внутренние строение, порядок расположения элементов, их соподчиненность, соотношение и взаимосвязь.
Структура механизма государства включает:
· Государственные служащие (чиновники), занимающиеся управлением.
Механизм государства и его структура исторически изменяются, зависят от конкретных задач, стоящих перед государством на определенном отрезке его развития. Первичным структурным элементом механизма государства является государственный орган.
Механизм государства – это система специальных органов, с помощью которых государство осуществляет свои функции. Государство обеспечивает свои функции через систему органов государства носящее название государственный аппарат. Традиционно под государственным аппаратом понимают систему органов, при помощи которых осуществляются задачи и функции государства (каждый государственный орган – это структурно обособленное звено, относительно самостоятельная часть госаппарата, которая осуществляет от имени государства его задачи и функции посредством определенного вида деятельности в порученной области). Деятельность государства по осуществлению своих функций облекается в правовые формы: правотворчество, исполнительно-распорядительная, правоохранительная, которые основаны на принципе разделения властей. Соответственно и функции государства подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные, что в принципе отражает механизм реализации государственной власти. Причем каждая из названных функций может осуществляться совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенным независимым ветвям власти.
Механизм государства
Понятие и значение механизма государства
Механизм государства есть та реальная организационная материальная сила, располагая которой, государство осуществляет власть. Механизм является структурным и предметным олицетворением государства, представляет собой материальное «вещество», из которого оно состоит. Можно сказать, что механизм суть деятельное, постоянно функционирующее выражение государства.
Механизм государства – это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.
Приведенное определение позволяет выделить следующие характерные признаки механизма государства.
1. Это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений. Целостность ее обеспечивается едиными принципами организации и деятельности государственных органов и учреждений, едиными задачами и целями их деятельности.
2. Первичными структурными частями (элементами) механизма являются государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие (чиновники, иногда их называют управленцами). Государственные органы связаны между собой началами субординации и координации.
3. Для обеспечения государственных властных велений он имеет непосредственные орудия (учреждения) принуждения, соответствующие техническому уровню каждой эпохи, – вооруженные отряды людей, тюрьмы и др. Без них не может обойтись ни одно государство.
4. При помощи механизма практически осуществляется власть и выполняются функции государства.
Между функциями государства и его механизмом связь прямая и нерасторжимая. В силу того, что механизм как раз и создается для выполнения функций государства, последним в этой связи принадлежит определяющая роль. Органы государства и учреждения вынуждены подстраиваться к изменяющимся его функциям. Если, к примеру, в обществе берут верх функции, вытекающие из классовых или национальных противоречий, то вслед за этим неизбежно выходят на первый план такие элементы механизма государства, как органы и учреждения насилия, принуждения.
В учебной литературе понятия «механизм» и «аппарат» государства обычно признаются совпадающими по объему и содержанию. Считается, что термин «механизм» лишь подчеркивает целостность аппарата, его направленность на результативную деятельность.
Структура механизма государства
Единый и целостный механизм государства дифференцируется (расчленяется) на составные части – органы, подсистемы. Между ними существует своя иерархия: различные органы и подсистемы занимают неодинаковое место в государственном механизме, находятся в сложных отношениях субординации и координации.
Структура механизма государства изменчива и разнообразна, но при всех условиях в него входят органы управления и органы принуждения. Это, разумеется, не следует понимать так, что одна часть государственного механизма занимается только управлением, а другая – только принуждением. В реальной жизни управление и принуждение переплетаются между собой.
Многие века и тысячелетия государственный механизм был неразвит, его органы не были дифференцированы по составу и компетенции. В рабовладельческом, феодальном, да и на ранних этапах развития капиталистического государства основу механизма составляли военное ведомство, ведомства внутренних дел, финансов и иностранных дел.
Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием органов и учреждений, подразделяется на крупные подсистемы. Так, одну его подсистему (часть) образуют высшие органы государства: представительные, глава государства, правительство. Они обычно находятся в поле зрения общественности, средств массовой информации, вокруг них формируется общественное мнение. Другая подсистема – это органы правопорядка, суд, прокуратура, а также силовые структуры (армия, полиция, разведка). Последние выполняют решения высших органов государства, в том числе методами государственного принуждения (военное подавление, полицейские меры). Наиболее жесткие способы принуждения осуществляют вооруженные отряды людей – войско, полиция.
К органам государства примыкают государственные учреждения, которые властными полномочиями не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, науки и др.
Понятие и признаки государственного органа
Первичным и важнейшим структурным элементом механизма государства является орган государства.
Государственный орган – это звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями.
Раскрытие понятия, признаков данного органа позволяет глубже познать механизм государства в целом.
1. Хотя орган государства и обладает определенной самостоятельностью, автономией, он служит частью единого механизма государства, занимает в государственной машине свое место и прочно связан с другими ее частями.
2. Орган государства состоит из государственных служащих, которые находятся в особых правоотношениях между собой и органом. Они абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имеющих связи с государственной службой, являются официальными.
Положение, права и обязанности государственных служащих определяются законом и обеспечивают их правовой статус. Объем и порядок использования ими властных правомочий устанавливаются тоже законом и конкретизируются в должностных инструкциях, штатных расписаниях и др.
К числу государственных служащих относятся и должностные лица, которые обладают властными полномочиями, издают правовые акты, самостоятельно проводят их в жизнь.
Служащие государства непосредственно материальных благ не производят, поэтому содержание их возлагается на общество. Они получают заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности.
3. Органы государства имеют внутреннее строение (структуру). Они состоят из подразделений, скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы, и дисциплиной, которую все служащие обязаны соблюдать.
4. Важнейшим признаком органа государства является наличие у него компетенции – властных правомочий (совокупности прав и обязанностей) определенного содержания и объема. Компетенция обусловлена предметом ведения, т.е. конкретными задачами и функциями, которые решает и выполняет государственный орган. Компетенция обычно юридически закреплена (в конституции или текущем законодательстве). Реализация органом государства своей компетенции – это не только его право, но и обязанность.
5. Согласно своей компетенции орган государства обладает властными полномочиями, которые выражаются:
а) в возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты. Эти акты могут быть нормативными или индивидуально-определенными (акты применения норм права);
б) в обеспечении выполнения правовых актов органов государства путем применения различных методов, в том числе методов принуждения.
6. Для осуществления своей компетенции орган государства наделяется необходимой материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования (из бюджета).
7. Наконец, орган государства активно участвует в реализации функций государства, используя для этого соответствующие формы и методы.
Виды органов государства
Органы государства классифицируются по различным основаниям.
По способу возникновения они подразделяются на первичные и производные. Первичные органы государства никакими другими органами не создаются. Они либо возникают в порядке наследования (наследственная монархия), либо избираются по установленной процедуре и получают властные полномочия от избирателей (представительные органы). Производные органы создаются первичными органами, которые и наделяют их властными полномочиями. К ним относятся исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры и т.д.
По объему властных полномочий органы государства классифицируются на высшие и местные. Правда, не все местные органы являются государственными (например, органы местного самоуправления). Высшие органы государства наиболее полно олицетворяют государственную власть, распространяющуюся на территорию всего государства. Местные органы государства функционируют в административно-территориальных единицах (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия распространяются только на эти регионы.
По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Например, правительство, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-то одной функции, одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции).
Органы государства бывают выборные и назначаемые, коллегиальные и единоличные. На механизм государства, классификацию его высших органов непосредственное влияние оказывает принцип разделения властей, в соответствии с которым создаются законодательные, исполнительные и судебные органы.
Законодательные органы. Право издания законов принадлежит обычно высшим представительным органам. Обозначаются они общим родовым термином «парламент». В Англии, Канаде, Индии и других странах термин «парламент» – собственное имя законодательного органа, в остальных странах он называется иначе.
Расцвет парламентаризма приходится на период становления и развития буржуазного государства. Именно тогда сложился круг его основных полномочий: принятие законов, утверждение бюджета, контроль над правительством в форме запросов и обсуждения его деятельности, выражение (вотум) доверия или недоверия и т.д. Все это получило свое обобщенное выражение в принципе парламентаризма. С усложнением общественной жизни, в ходе социального и научно-технического прогресса обычно наблюдаются возрастание роли правительства и снижение роли парламента.
Парламенты в большинстве стран мира состоят из нижней и верхней палаты. Однопалатные парламенты существуют в небольших странах (Дания, Финляндия). Верхняя палата нередко служит своеобразным противовесом обычно более демократичной нижней палате.
Глава государства. Разделенная на три ветви государственная власть не перестает быть единой и суверенной: у нее единый властеобразующий источник – народ, она выражает единые коренные интересы населения страны. Поэтому самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти не абсолютна, а относительна. Глава государства как раз и призван обеспечивать согласованное функционирование этих органов в интересах единой властной воли народа и достижения общегосударственных целей. В современных государствах глава государства, по общему правилу, является единоличным: в конституционных монархиях – монарх, в республиках – президент.
Монарх в силу конституционных постановлений или сложившихся традиций обладает рядом прав в отношении парламента: созыва сессий, роспуска (обычно нижней палаты), назначения членов верхних палат (там, где это принято), утверждения и опубликования законов. Он назначает (или утверждает) главу правительства и министров, но с учетом мнения фракций партийного большинства или коалиций фракций парламента. Формально он считается верховным главнокомандующим и представляет страну в международных отношениях. Но фактически эти полномочия осуществляются правительством (или соответствующим министром).
В большинстве современных государств главой государства является президент, избираемый либо населением, либо парламентом, либо путем особой избирательной процедуры.
Президент принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов в другие государства, в ряде стран ратифицирует (утверждает) международные договоры и соглашения, является верховным главнокомандующим вооруженными силами. В некоторых странах президент имеет право распускать парламент, отказать в одобрении закона, передать его на вторичное рассмотрение парламента.
В парламентарных и президентских республиках роль и полномочия президента далеко не одинаковы.
В парламентарных республиках президент – малоактивная фигура во внутренних делах, заслоненная главой правительства, в руках которого сосредоточена реальная власть. Например, роспуск парламента в таких государствах хотя и оформляется указом президента, осуществляется по решению правительства; для назначения правительства требуется согласие парламента. Акты президента не имеют силы без подписи главы правительства или министра, к ведению которого относится предмет акта.
В президентских республиках президент – центральная политическая фигура. Так, президент США наделен Конституцией широкими полномочиями, является одновременно главой государства и правительства. Он возглавляет громадный государственный аппарат, насчитывающий 2,5 млн государственных служащих, из которых около 1500 чиновников федеральных ведомств назначает сам. Только на высшие федеральные должности президент назначает «по совету и с согласия» Сената. Он издает указы по различным вопросам государственной жизни.
Исполнительные органы. Исполнительная власть принадлежит правительству, которое непосредственно управляет страной. Правительство обычно состоит из главы правительства (премьер-министра, председателя совета или кабинета министров, первого министра, канцлера и т.д.), его заместителей и членов правительства, которые возглавляют отдельные центральные ведомства государственного управления (министерства, департаменты) и именуются министрами, секретарями, статс-секретарями.
В унитарном государстве образуется одно правительство. В федеративном государстве существуют правительство общефедеральное и правительства членов федерации.
По всем вопросам своей компетенции правительство издает правовые акты (указы, декреты, постановления, распоряжения), которые обязательны к исполнению.
Правительства бывают однопартийные и коалиционные. В первом случае в них входят представители одной партии, во втором – двух или нескольких.
Свою многостороннюю деятельность правительство осуществляет через многочисленные органы государственной администрации – министерства, ведомства, комиссии и т.д. Министерства и другие ведомства обрастают сложным, громоздким и разветвленным чиновничье-бюрократическим аппаратом, образующим основу механизма государства.
Органы правосудия образуют довольно сложную систему, состоящую из гражданских, уголовных, административных, военно-полевых, транспортных и иных судов. На верху этой системы находятся верховные и конституционные суды. Судебные органы реализуют правосудие посредством регулируемого процессуальным правом судопроизводства. В странах, где существует судебный прецедент, они участвуют в правотворчестве.
Суды независимы. Законодательством закреплены такие демократические принципы, как равенство всех перед законом и судом, участие в рассмотрении дела присяжных заседателей, право обвиняемого на защиту и т.д.
В механизм государства входят силовые ведомства, составляющие основу властной силы государства, – вооруженные силы, органы безопасности, полиция (милиция). Основное назначение последней – охрана общественного порядка и обеспечение внутренней безопасности. Полиция специализируется в соответствии с разнообразными сторонами ее деятельности. Политическая полиция обеспечивает внутреннюю безопасность, ведет борьбу с политическими противниками своего государства. Уголовная полиция поддерживает общественный порядок. Она подразделяется на транспортную, пограничную, таможенную, санитарную, лесную и т.д.
Особо выделяются в механизме государства местные органы власти. Такие органы или должностные лица (губернаторы, префекты, комиссары и т.д.) назначаются обычно правительством для управления теми или иными регионами (Финляндия, Люксембург). Нередко наряду с назначенными должностными лицами на региональном уровне функционируют избранные населением региона местные представительные органы. Есть государства (Великобритания, Япония), где все функции местного самоуправления выполняет местная администрация, избираемая населением.
Бюрократия и бюрократизм в механизме государства
Бюрократия и бюрократизм стары, так же как старо государство, они неотрывны от него, во многом характеризуют его механизм (аппарат). В понятие «бюрократия» часто вкладывается различный смысл. Для М. Вебера бюрократия – рациональная организация государственного управления, деятельности государственного аппарата на основе господства общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков государственных чиновников и возможности злоупотреблений. К. Маркс относился к бюрократии резко отрицательно, оценивал ее как абсолютное зло.
В отличие от бюрократического способа управления бюрократизм – болезнь, причем застарелая и общемировая. В буквальном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола, конторы, «конторовластие», а по сути дела – власть оторванного от народа аппарата. Главный ресурс бюрократов – именно власть и возможность ею злоупотреблять, извлекать выгоду из должности, из службы. В руках бюрократа этот ресурс конвертируется в другие виды капитала, материальных благ.
Основная причина живучести бюрократизма кроется в многообразии и противоречивости интересов, в возможности ими манипулировать в корыстных целях. Так, государственный интерес бюрократы могут превратить в ведомственный или местнический, ведомственный или местный – в групповой или личный, т.е. «государственные задачи превращаются в канцелярские», а «канцелярские задачи – в государственные». Одной из характерных черт бюрократизма является стремление к тайне, засекречиванию деятельности.
Пожалуй, самый важный закон бюрократического аппарата – сохранение и увеличение власти, ее самовозрастание. Отсюда разбухание государственного аппарата – верный признак его бюрократического загнивания.
Антиподом и самым действенным способом борьбы с бюрократизмом служит демократия. Постоянный демократический контроль за всеми звеньями государственного механизма, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность и критика – надежное лекарство против этой болезни.
Механизм государства
Понятие, признаки и элементы механизма государства
В значительной мере от того, насколько разумно организована деятельность государственных органов и учреждений, зависит способность государства своевременно реагировать на возникающие проблемы, удовлетворять насущные потребности населения. Особенностью этих органов является то, что их деятельность носит властный характер и опирается на возможность государственного принуждения. Это осуществляют специальные органы: армия, полиция, суд, тюрьмы.
Конечно, политическая власть в демократическом государстве может осуществляться самим народом непосредственно на референдумах, выборах и т.п. Это тоже является составной частью механизма государства. Однако центральное место в механизме государства занимает государственный аппарат: система взаимосвязанных органов государства и занятые в них государственные служащие, которые практически осуществляют государственную власть. Следовательно, признаком любого государства является наличие механизма государства, т.е. системы органов и учреждений государства, наделенных властными полномочиями и созданных для осуществления его функций и задач. Без государственного механизма не может существовать само государство, поскольку именно государственные органы его и олицетворяют. Через них осуществляется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом.
Понятие «механизм государства» используется в широком и узком смыслах. В широком смысле механизм государства включает в себя всю совокупность государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства. При таком понимании механизм государства состоит из государственного аппарата, государственных учреждений и государственных предприятий. Государственный аппарат представляет собой систему государственных органов, наделенных властными полномочиями для осуществления государственной власти. Наряду с государственным аппаратом: в механизм государства включаются государственные учреждения, деятельность которых направлена на выполнение функций государства в сфере образования (например, школы), в сфере здравоохранения, науки, в экономической области и т.п. Наконец, государственные предприятия как часть механизма государства создаются для осуществления хозяйственной деятельности, например производства предметов первой необходимости (товаров) или оказания различных услуг населению.
В узком смысле механизм государства тождествен понятию «государственный аппарат».
Механизм государства обладает характерными признаками (чертами), позволяющими отличать его от других политических институтов, участвующих в осуществлении государственной власти или влияющих на нее (например, партий):
1) механизм государства — это целостная система государственных органов, основанная на единстве принципов его организации и деятельности. Эти принципы (например, разделения властей, принцип законности и т.п.) обычно зафиксированы в конституциях государств;
2) механизм государства состоит из особой группы людей, выделенных из общества и подготовленных для управления им, осуществляющих эту деятельность профессионально и на постоянной основе;
3) органы государства, составляющие механизм, взаимодействуют друг с другом как составные части строго иерархической системы, основанной на подчинении нижестоящих органов вышестоящим;
4) каждый элемент механизма (т.е. орган государства) является относительно самостоятельной и обособленной частью системы и обладает властными полномочиями, создается государством и действует от его имени и по его поручению. Каждый орган государства осуществляет его конкретную функцию, а все вместе — обеспечивают эффективное функционирование государства в целом;
5) для осуществления задач и функций государства органы государства обладают необходимыми средствами: материальными, информационными, организационными, включая и возможность государственного принуждения.
Орган государства: понятие, признаки, виды
Механизм государства является сложным образованием, он состоит из входящих в него простых элементов — органов. Государственный орган — это составная часть механизма государства, которая выполняет конкретные функции и тесно связана с другими органами государства.
Орган государства обладает специфическими признаками, которые отличают его от государственных учреждений и предприятий.
1. Орган государства обладает властными полномочиями, т.е. способностью осуществлять государственную власть и принимать значимые для общества решения и обеспечивать их реализацию.
Властные полномочия органа государства выражаются в его компетенции — закреплении за органом государства определенного законом круга вопросов, основных направлений его деятельности, а также его полномочий — прав и обязанностей в их осуществлении. Государственно-властные полномочия проявляются в том, что орган государства наделен правом издавать нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения.
Кроме этого, властные функции органа государства состоят в возможности обеспечить издаваемые правовые предписания мерами убеждения, поощрения и принуждения, а также материальными ресурсами, например средствами из государственного бюджета.
2. Орган государства представляет собой относительно самостоятельную, структурно обособленную и юридически оформленную часть механизма государства, которая характеризуется определенной структурой и состоит из государственных служащих.
3. Орган государства образуется от имени государства и действует по его поручению.
4. Каждый государственный орган наделен определенной компетенцией, т.е. строго закрепленными за ним задачами, функциями, правами и обязанностями.
5. Орган государства образуется в порядке, установленном законом.
6. Для осуществления своих функций государственный орган обладает необходимыми материальными и организационными средствами (ценностями, вспомогательными учреждениями и предприятиями и т.п.).
Таким образом, цели, задачи и структура государственного органа, порядок его образования и сама деятельность регулируются нормами права. Орган государства представляет собой относительно самостоятельное звено механизма государства и состоит из государственных служащих, права и обязанности которых определены законом.
Например, в России правовое положение государственных служащих определяет Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». К числу государственных служащих относятся не только рядовые чиновники, но и высшие должностные лица государства: президент, премьер-министр, министры, депутаты законодательных собраний и т.п. За свою деятельность они получают заработную плату, которая формируется из налогов и платежей, взимаемых с населения.
Хотя органы государства тесно взаимодействуют между собой, однако каждый из них выполняет вполне конкретные задачи. По порядку создания (органы государства могут либо выбираться на свободных выборах, либо назначаться, либо создаваться в порядке наследования) и характеру выполняемых ими задач различаются три основные группы государственных органов: законодательные (парламент, органы местного самоуправления), исполнительно- распорядительные (правительство, министерства, ведомства и т.п.), судебные (правоохранительные).
Принципы организации и деятельности механизма государства
Органы государства осуществляют свои функции, соблюдая определенные правила, которые называются принципами.
Среди них следует отметить принцип законности и конституционности. Это означает, что конкретный орган государства, его должностные лица осуществляют свои функции строго в соответствии с конституцией и другими законодательными актами, регулирующими их деятельность. Соблюдение законности и конституционности в работе государственного органа ограничивает возможности чиновников использовать служебное положение в личных целях для собственного обогащения. Кроме этого, строгое следование органов государства требованиям законов и конституций является препятствием на пути административного произвола, нарушения прав и свобод граждан.
Эффективность деятельности государственного органа зависит от следования такому правилу, как принцип профессионализма и этики государственных служащих. Отбор на государственные должности осуществляется с помощью экзаменов и на основе диплома по предполагаемой специальности. Однако работа государственного служащего имеет много соблазнов и искушений, ведь от него часто зависит решение важного для рядового гражданина дела, например начисление пенсии, выплата пособия и т.п. Чиновник может ускорить время прохождения любого прошения, а может и затормозить. Так возникает возможность удовлетворить за счет общества свои финансовые интересы, получив взятку от просителя за содействие. Поэтому во многих развитых странах предъявляются высокие требования к морально-этическому облику государственного служащего. Они отражают стремление государственной власти повысить уровень доверия к государственным служащим со стороны общества.
Достаточно сказать, что в этих целях в США за последние 40 лет были изданы следующие нормативно-правовые акты: Кодекс поведения федеральных служащих (1958), Кодекс этического поведения членов Сената Конгресса США (1977), Кодекс этического поведения членов Палаты представителей Конгресса США (1977), Обновленный Акт об этике поведения государственных служащих США (1978), Исполнительный приказ Президента США (1990). Согласно им государственным служащим запрещается использование закрытой правительственной информации в личных целях, участие в финансовых операциях, не разрешается принятие подарков от лиц, интересы которых зависят от действий данного служащего, предписывается не брать на себя никаких обязательств, которые выходят за пределы компетенции государственного служащего. Государственные служащие США обязаны ежегодно заполнять декларации о своих доходах. Очевидно, что политика администрации президента США направлена на то, чтобы поднять престиж профессии государственного служащего, повысить доверие общества к нему.
Однако наиболее важным для обеспечения эффективной деятельности государственного аппарата является принцип разделения властей. Потребность в разделении государственной власти различными авторами обосновывалась неодинаково. Однако большинство исходило из того, что злоупотребление властью вытекает из эгоистической природы человека. «. Известно уже по опыту веков, — писал Ш. Монтескье, — что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела». Чтобы защитить себя от произвола абсолютной неограниченной власти единоличного правителя и должностных лиц, общество делит власть на законодательную, исполнительную и судебную, с тем чтобы различные ветви власти могли взаимно сдерживать друг друга. За каждой ветвью власти строго определен круг ее полномочий. В пределах своей компетенции (прав и обязанностей) каждая ветвь власти подчиняется только закону.
Однако разделение властей не следует понимать как их противостояние, это лишь форма разделения управленческих функций, которая не позволяет их концентрировать в одних руках: так, законодатели заняты выработкой и принятием законов, исполнительная власть эти законы реализует на практике, а судебная власть осуществляет контроль за правильностью принятия и применения законов. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга, действовать согласованно, не стремясь присвоить себе функции другой ветви власти.
К вышеназванным принципам (правилам) функционирования государственного аппарата можно было бы добавить принципы гласности, оптимальности и эффективности деятельности государственного аппарата и некоторые другие.
Бюрократия: смысл термина и назначение
Все вышеперечисленные принципы оказываются бесполезными, если их осуществлением не заняты профессионалы-управленцы. Их называют бюрократией.
Научный смысл термина «бюрократия» означает, с одной стороны, особый слой людей, профессионально занятых управлением, а с другой — такую организацию государственного управления, которая действует на основе обязательных дня всех правил. Впервые бюрократия появляется на Востоке. Так, в феодальном Китае все население было разделено на группы в зависимости от служебного положения. Одну из самых многочисленных групп составляли чиновники. Их деятельность была жестко регламентирована правилами, согласно которым никто не мог обратиться к вышестоящему лицу иначе, чем последовательно пройдя все ступени чиновничьей лестницы. Во главе чиновников стоял начальник местной администрации. Он носил титул мандарина. Однако бюрократия в Китае зависела от воли императора, при том что в отличие от других стран Востока (Египта, Вавилона) должности в Китае не передавались по наследству, а распределялись по результатам государственных экзаменов.
Система экзаменов в Китае возникла еще в первой трети II в. до н.э. Экзамены имели три ступени. Две низшие проходили в уездах и столицах провинций. Только тот, кто сдал экзамены первых двух ступеней — а это было письменное сочинение и устное собеседование, — мог стать кандидатом на должность в государственном аппарате. Те, кто получал высшую оценку на экзамене второй ступени, могли участвовать в экзамене при императорском дворе. В зависимости от результата экзамена кандидат получал государственную должность. Интересно, что по результатам экзамена чиновника могли не только повысить, но и понизить в должности. С некоторыми изменениями система экзаменов сохранилась до настоящего времени.
Западные страны также осуществляют отбор на государственные должности с помощью экзаменов и при наличии соответствующего диплома. Западная бюрократия подчиняется в своей деятельности следующим общеобязательным правилам:
Подобная организация управленческой деятельности очень эффективна, поскольку основана на разделении и специализации труда. Однако у нее есть и недостатки. Бюрократы тоже люди, и у них есть личные интересы. Обладая достаточной властью, чиновники стремятся использовать ее для собственного обогащения.
Однако у бюрократической организации управленческого труда подобной системы есть негативные свойства, именуемые бюрократизмом. Это — волокита, бумаготворчество, манипулирование интересами рядовых граждан, взяточничество. Иначе говоря, бюрократизм означает неограниченную власть чиновничества, которое, вместо того чтобы служить обществу, само его использует в своих корыстных интересах. Для того чтобы ограничить размеры этой болезни, которой страдают все страны (развитые и развивающиеся), необходим постоянный контроль за всеми звеньями государственного аппарата, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность в деятельности органов государства.
Виды государственных органов
В соответствии с принципом разделения властей выделяются три группы государственных органов: законодательные, исполнительные и судебные.
Законодательные органы власти
Название парламента — государственного органа, которому принадлежит законодательная власть, происходит от французского «parle» — говорить. В разных странах высший законодательный орган (которому принадлежит право издания законов) называется по-разному: в США — это Конгресс, состоящий из двух палат: Сената (верхняя палата) и Палаты представителей (нижняя палата); в Швеции — однопалатный Риксдаг; в ФРГ — двухпалатный Бундестаг, причем нижняя палата также называется Бундестаг, а верхняя Бундесрат; в России — Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата).
Возникновение современных парламентов на Западе происходило в период феодальной раздробленности и было связано с необходимостью поиска источников новых денежных поступлений в королевскую казну. Так как сам король был уже не в состоянии заставить своих подданных оплатить налоги, он прибегает к созыву широких представительных собраний дворянства и духовенства, чтобы с их помощью утвердить новые налоги. Затем парламенты стали не только разрешать вводить новые налоги, но и контролировать расходование средств.
Хотя традиционно родиной парламентаризма считают Англию, где этот институт возник в 1265 г., сословно-представительные учреждения появляются несколько раньше в других странах, например в Испании. Там в период освободительной борьбы с маврами в королевстве Леон в 1188 г. возникают особые представительные учреждения — кортесы, созываемые по указу короля Альфонса IX. В их составе были представители четырех сословий: феодальной знати, дворянства, духовенства и представители городов. Причем кортесы обладали более широкими полномочиями, чем аналогичные органы в других странах Запада (во Франции — Генеральные штаты, в Англии — Парламент). Они не только решали финансовые и законодательные вопросы, но и могли устанавливать бюджет королевского двора и даже влиять на престолонаследие. Король должен был давать присягу кортесам в том, что он будет уважать обычаи страны.
Естественно, что современные парламенты существенно отличаются от своих средневековых «родителей». Оксфордский словарь английского языка так определяет законодательный орган: «Группа лиц, наделенных полномочиями разрабатывать законы страны или штата». Однако это не полное определение, поскольку парламент выполняет и другие функции.
Прежде всего, парламент — это представительный орган общества, он представляет интересы различных групп населения и функционирует как «глаза, уши и голос» народа. Через своих представителей (парламентариев), которых народ избирает на выборах, общество уполномочивает их осуществлять государственную власть на благо общества. Таким образом, в механизме государства парламент обладает верховенством. Как замечал Дж. Локк (1632—1704): «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».
Кроме того, парламент обладает законодательной властью, т.е. правом обсуждать и принимать законы, посредством которых парламент определяет перспективы развития общества.
Наряду с этим законодательный орган осуществляет надзор и контроль за правительством, включая принятие решения о его отставке. Эта функция наиболее развита у законодательных органов в парламентских формах правления.
Конечно, кроме названных функций, законодательные органы разрабатывают финансовую политику, которая реализуется в ежегодном принятии парламентом бюджета страны, дают политическую оценку действиям должностных лиц и могут привлечь их к политической ответственности, т.е. выразить им недоверие.
Исполнительные органы власти
Правительство олицетворяет исполнительную (административную) власть, которая, по сути, носит производный, вторичный характер по сравнению с представительной. По своему происхождению термин «административный» берет свое начало от лат. administrate (управлять, служить для. ).
Исполнительная власть в лице правительства носит конкретный и предметный характер, что отличает ее от законодательной. Правительство обладает большими возможностями, поскольку в его руках находится государственный аппарат: чиновники, армия, полиция, судьи, органы безопасности и т.п. Оно осуществляет текущее управление делами общества, распоряжается значительной долей его ресурсов, исполняет принятые представительными органами решения и законы. Правительства в разных странах называются по-разному: Правительство — в России, Чехии; Кабинет — в Японии, на Украине; Государственный совет — в Китае; Федеральный совет — в Швейцарии и т.п.
Причем в некоторых странах правительства как такового нет. Например, вряд ли можно говорить о правительстве в США, по- скольку каждый из 14 министров подчинен только президенту, а кабинет, который объединяет их всех, не является коллегиальным органом, решений не принимает, а только их обсуждает. В этом случае министры выступают в качестве советников президента по вопросам, входящим в их компетенцию. Подобное положение правительства характерно для президентских форм правления.
В парламентских формах правления положение правительства иное. Так, в Великобритании кабинет министров формируется парламентом и несет ответственность перед ним. Обычно кабинет министров выполняет роль связующего звена между законодательной и исполнительной ветвями власти. По сути, он представляет собой руководящее ядро правящей партии. Кабинет министров состоит из премьер-министра и группы главных министров, несущих коллективную ответственность за деятельность правительства. В него входят 17 министров, из которых не более 15 могут представлять палату общин. Следовательно, в этом случае принцип разделения властей соблюдается нестрого. Однако следует отметить, что в парламентской системе правления власть премьер-министра очень значительна, поскольку он опирается на поддержку сторонников своей партии в парламенте.
Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому из центра (а иногда и избранному на месте) должностному лицу — губернатору, префекту.
Органы исполнительной власти издают нормативные акты (постановления, распоряжения, указы), которые основываются на законах и не должны им противоречить.
Судебная власть
Поскольку в обществе существуют различные интересы, то они сталкиваются. С целью разрешения этих конфликтов и споров были учреждены суды. Они (и никто кроме них) отправляют правосудие, являются арбитрами в спорах о праве.
Одна из главных целей деятельности судов — беспристрастность. Богиня правосудия Фемида не случайно изображена с повязкой на глазах и с весами в руках. Это означает, что перед законом все равны и суд должен беспристрастно применять закон, кто бы перед ним ни был: бедный или богатый, президент или рядовой гражданин.
Суды независимы, что означает самостоятельность в принятии решений и уважение к ним со стороны общества, государственных органов. Кроме этого, независимость судов связана с невмешательством в их деятельность как законодательной, так и исполнительной власти. Так, например, девизом Верховного суда США является лозунг: «Равное правосудие в рамках закона».
Каждая страна создала свою судебную систему, на формирование которой оказали влияние национальные и исторические традиции народа, его культура.
Так, судебная система Франции состоит из обычных судов, которые разбирают гражданские и уголовные дела, и административных судов, занимающихся делами, связанными с деятельностью государственных органов, должностных лиц. На вершине судебной системы Франции находится Кассационный (Верховный) суд. Он обладает верховенством в вопросах толкования гражданского и уголовного права. Кассационный (Верховный) суд разделен на пять коллегий, которые разбирают дела в области семейного, торгового, социального, уголовного права и права собственности. В каждой коллегии — 15 судей во главе с председателем. Верховный суд не обладает правом пересмотра дел, он может лишь признать решение недействительным и направить дело на новое рассмотрение в другой суд.
Несмотря на национальные особенности, судебные системы разных стран используют одни и те же принципы: самостоятельности судов в решении любых вопросов в пределах своей компетенции; равенства всех перед законом и судом; гласности судопроизводства; состязательности судопроизводства; презумпции невиновности; права обвиняемого на защиту и т.п.
Среди правоохранительных органов наряду с полицией, органами безопасности, внешней разведки особое место занимают органы прокуратуры. Они осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов как органами государства, должностными лицами, так и гражданами. Кроме этого, органы прокуратуры выступают в качестве обвинителя в судах по делам, в которых затрагиваются интересы государства.
Глава государства: место в системе органов государственной власти
Принцип разделения властей предохраняет общество от опасности быть подчиненным диктатору. Однако самостоятельность этих властей относительна, поскольку они тесно взаимодействуют друг с другом. Согласование их действий осуществляет глава государства. Именно он олицетворяет целостность и единство государственной власти, ее стремление служить на благо всего народа, представляет государство на международной арене. В современных республиках главой государства является президент, а в конституционных монархиях —монарх.
Так, испанский монарх Хуан Карл ос 1 активно участвует в политической жизни страны. «Я такой же, как и вы, — любит повторять Его Величество, обращаясь к гражданам, — только работаю королем. Работа как работа, просто название громкое». Это говорит о скромности монарха. На самом деле Хуан Карлос I сыграл очень важную роль в истории Испании после смерти диктатора Франко в 1975 г. Через два дня после смерти диктатора Испании Баамонде Франко (1892—1975), единолично правившего страной с 1939 по 1975 г., парламент восстановил монархию в Испании и утвердил Хуана Карлоса Мария де Бурбон правителем страны.
Молодому монарху удалось избежать гражданской войны, которую не смог предотвратить в 30-х гг. его отец — граф Барселонский. В 1981 г. Хуан Карлос I предотвратил вооруженный мятеж, заставив войска вернуться в казармы. «Корона — символ единства и жизнеспособности страны, — заявил молодой король, — не допустит никаких акций со стороны людей, которые хотят силой прервать демократический процесс». Народ поддержал короля. Согласно конституции, монарх является главнокомандующим, его персона неприкосновенна и никому не подотчетна. Однако король добровольно поставил над собой парламент и закон. Без подписи председателя конгресса или премьер-министра его указы не могут вступить в силу. Хуан Карлос I — единственный из европейских монархов, который ежегодно представляет в финансовые органы декларацию о доходах и исправно платит налоги. Монарх прекрасно образован, окончил Кембриджский университет, владеет шестью языками. Он заядлый спортсмен (один из лучших фехтовальщиков Европы, имеет черные пояса по дзюдо и карате, яхтсмен), пилотирует суперсовременные истребители. В генеалогическом древе его жены — королевы Софии (матери троих детей) — значатся семь русских царей. «Я всегда считала главным, — призналась королева Испании, — привить своим детям чувство ответственности, которое, думаю, включает в себя многое: интеллект, строгую мораль, профессионализм, волю, благородство и честность».
В странах с республиканской формой правления главой государства обычно является президент. Он наделен рядом полномочий: представляет страну во взаимоотношениях с другими странами, принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов; обнародует международные договоры и соглашения; является главнокомандующим вооруженными силами страны; может наложить вето на закон, принятый парламентом, и вернуть его на вторичное рассмотрение. В некоторых странах, как, например, в России, президент имеет право распустить парламент и объявить досрочные парламентские выборы.